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海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償問(wèn)題探析
沿海地區(qū)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施(物)拆遷引發(fā)的矛盾糾紛,對(duì)工程建設(shè)及漁業(yè)漁區(qū)穩(wěn)定發(fā)展會(huì)帶來(lái)一定不利影響。為適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和漁民利益,應(yīng)重視漁業(yè)拆遷補(bǔ)償過(guò)程中法規(guī)制度不健全、漁民“失?!薄笆I(yè)”謀生難、不當(dāng)利益謀取和補(bǔ)償兌現(xiàn)不及時(shí)等問(wèn)題,探討建立漁業(yè)拆遷補(bǔ)償制度、促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、解決漁民合理訴求、規(guī)范拆遷補(bǔ)償方式等問(wèn)題的解決新思路,確保以完善的制度、合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序,實(shí)施海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷補(bǔ)償工作。
近年來(lái),隨著改革開(kāi)放不斷深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要,沿海地區(qū)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域范圍、漁業(yè)設(shè)施(物)拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大,拆遷涉及面以及工作難度越來(lái)越大,由此引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛也越來(lái)越多,日益成為沿海漁區(qū)漁民關(guān)注的焦點(diǎn)。如何解決這些矛盾糾紛問(wèn)題,維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和漁民利益,已成為沿海地區(qū)促進(jìn)海岸帶工程建設(shè)順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要而緊迫課題。筆者從解決矛盾糾紛的視角,分析問(wèn)題的成因,探討改進(jìn)海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷補(bǔ)償(以下簡(jiǎn)稱“漁業(yè)拆遷補(bǔ)償”)工作的思路和對(duì)策建議。
一、漁業(yè)拆遷補(bǔ)償過(guò)程中的主要問(wèn)題
(一)政策法規(guī)不夠完善,拆遷補(bǔ)償工作不盡規(guī)范
截至目前,國(guó)家層面尚沒(méi)有出臺(tái)完善的海岸帶工程建設(shè)或公共利益項(xiàng)目建設(shè)等征用漁業(yè)海域的養(yǎng)殖、捕撈以及漁港碼頭等設(shè)施(物)拆遷補(bǔ)償法規(guī)和配套政策。2013年12月,修訂的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱“《漁業(yè)法》”)第十四條規(guī)定,“國(guó)家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂,按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理”;2002年1月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱“《海域使用管理法》”)第三條規(guī)定“海域?qū)賴?guó)家所有”,第三十條規(guī)定“因公共利益或者國(guó)家安全的需要,原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的,對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償”,規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),無(wú)配套細(xì)則,缺乏可操作性。
漁業(yè)海域的征用拆遷,不同于陸域征地拆遷補(bǔ)償,標(biāo)的物直觀性差,海上清點(diǎn)難度大,且僅發(fā)生于沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),因時(shí)間跨度、規(guī)模不同,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異。以往實(shí)踐中,一些海岸帶工程建設(shè)起步較早的地區(qū),如青島市黃島區(qū),為適應(yīng)港口等建設(shè)需要,以政府規(guī)范性文件的形式出臺(tái)征用漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償政策,積累了一定經(jīng)驗(yàn),收到較好成效。但多數(shù)地方尚未形成具有法規(guī)效力的相關(guān)政策,在一些海岸帶工程建設(shè)剛剛起步或征用海域規(guī)模不大的地區(qū),往往是在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》總體框架下,采取“一事一議”的方式,以“會(huì)議紀(jì)要”形式,臨時(shí)性確立拆遷原則、方法步驟以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由海洋與漁業(yè)行政主管部門組織沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等具體實(shí)施。漁業(yè)拆遷補(bǔ)償法規(guī)缺位,未形成統(tǒng)一、規(guī)范的政策標(biāo)準(zhǔn),不利于實(shí)踐操作的同時(shí),也導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異,易形成攀比,成為引發(fā)矛盾糾紛的重要因素。
(二)漁民“失?!薄笆I(yè)”謀生難,對(duì)拆遷抱有抵觸情緒
海岸帶工程建設(shè)大多具有重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目的屬性和項(xiàng)目落地施工要求緊的特點(diǎn),往往一次性征用海域數(shù)百、上千公頃,涉及漁業(yè)單位(戶、漁民)數(shù)百家,拆遷面廣、量大。而漁業(yè)是沿海漁村經(jīng)濟(jì)的重要來(lái)源,不少漁民世代以“?!睘榧摇⒁浴皾O”為業(yè),當(dāng)工程建設(shè)征用傳統(tǒng)漁業(yè)海域時(shí),無(wú)疑給當(dāng)?shù)貪O民帶來(lái)“失?!薄笆I(yè)”的困擾,養(yǎng)殖戶失去重要的生產(chǎn)資料和生活來(lái)源,捕撈業(yè)者因停泊碼頭和自然港灣被征用不得不另謀生計(jì)。因此,雖然傳統(tǒng)漁業(yè)海域被征用時(shí)會(huì)獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,但從長(zhǎng)期生產(chǎn)生活角度考慮,大多數(shù)漁民還是會(huì)表現(xiàn)出一些失落心理和抵觸情緒。
(三)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,蓄意謀取補(bǔ)償現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生
在漁業(yè)拆遷過(guò)程中,一些起步較早的地區(qū),如青島開(kāi)發(fā)區(qū),因港口、造船等大項(xiàng)目建設(shè)用海規(guī)模逐步擴(kuò)大,制訂《青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、青島市黃島區(qū)海域養(yǎng)殖物拆除補(bǔ)償暫行規(guī)定》(青開(kāi)管發(fā)〔2005〕13號(hào)),按不同生產(chǎn)方式、不同類別,分類制訂轄區(qū)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有效避免了拆遷過(guò)程中清點(diǎn)測(cè)量等人為操作可能帶來(lái)的不公和矛盾糾紛。一些起步較晚的地區(qū),因拆遷規(guī)模和涉及面較小,多采取臨時(shí)性研究,確定拆遷方法步驟及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各類漁業(yè)設(shè)施進(jìn)行數(shù)量清點(diǎn)測(cè)量,按照核算數(shù)量給予補(bǔ)償。因此,個(gè)別養(yǎng)殖戶受利益驅(qū)使,通過(guò)一些不正當(dāng)手段蓄意謀取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,如在清點(diǎn)前突擊加大養(yǎng)殖密度、增加品種數(shù)量,以清點(diǎn)漏落、數(shù)量不符、海域承包合同爭(zhēng)議等理由拒不配合清點(diǎn)而事后訴求補(bǔ)償。當(dāng)這些不正當(dāng)要求得不到滿足時(shí),則糾集群體到有關(guān)部門上訪,一再訴求給予補(bǔ)償,造成不良社會(huì)影響。
(四)項(xiàng)目單位拖欠資金,影響拆遷工作進(jìn)展成效
因海岸帶工程項(xiàng)目大多為國(guó)家和地方重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目,其征用海域規(guī)模動(dòng)輒在數(shù)百公頃、上千公頃,需支付拆遷補(bǔ)償資金數(shù)額較大,一次性支付比較困難。因此,地方政府往往與項(xiàng)目單位簽訂分期付款的拆遷補(bǔ)償協(xié)議,在建設(shè)單位撥付一定數(shù)額補(bǔ)償資金后即組織開(kāi)展?jié)O業(yè)設(shè)施(物)拆遷。但有時(shí)項(xiàng)目單位因故不能按約定及時(shí)足額支付補(bǔ)償資金,造成地方政府部門對(duì)眾多養(yǎng)殖單位(戶)補(bǔ)償款無(wú)法及時(shí)兌現(xiàn),陷于被動(dòng)工作或拆遷僵局,導(dǎo)致群眾不滿,影響政府在群眾中的威信。
二、改進(jìn)漁業(yè)拆遷補(bǔ)償工作的對(duì)策建議
(一)健全漁業(yè)拆遷法規(guī),完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制
在當(dāng)前海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域規(guī)模不斷擴(kuò)大、漁業(yè)設(shè)施拆遷數(shù)量不斷增加,由此引發(fā)的矛盾糾紛越來(lái)越多情況下,建立健全漁業(yè)海域征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于保障海岸帶工程順利建設(shè)、維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和廣大漁民利益,具有十分重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。完善漁業(yè)海域征用拆遷補(bǔ)償制度,建議在《漁業(yè)法》《海域使用管理法》的總體架構(gòu)下,遵循“海域?qū)賴?guó)家所有”,明確“非必要,不圍海、不填海、不征用傳統(tǒng)漁業(yè)用?!钡脑瓌t,嚴(yán)格控制圍海填海和征用傳統(tǒng)漁業(yè)用海規(guī)模。按照保障漁業(yè)權(quán)益、維護(hù)漁民利益的指導(dǎo)思想,合理確定漁業(yè)海域征用、拆遷、補(bǔ)償原則。按海域功能用途、使用權(quán)期限,科學(xué)設(shè)定應(yīng)予補(bǔ)償與不予補(bǔ)償?shù)慕缦?。區(qū)分漁業(yè)生產(chǎn)方式和類別,分類設(shè)置補(bǔ)償基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn),建立一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)固定而又隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展定期或不定期調(diào)整、便于不同地區(qū)遵照?qǐng)?zhí)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,形成法律制度完善、拆遷規(guī)范有序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、便于實(shí)踐操作的漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償新機(jī)制。
(二)關(guān)注漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè),拓寬漁民增收途徑
“失?!薄笆I(yè)”漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)安置,事關(guān)漁民生產(chǎn)生活和漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。建議國(guó)家和地方有關(guān)部門將海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域?qū)е聺O民“失?!薄笆I(yè)”后的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)安置問(wèn)題,納入重要議事日程,促進(jìn)“失海”漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)和就業(yè)安置。建立海域征用與吸納漁業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)安置相結(jié)合的新機(jī)制,按項(xiàng)目單位征用海域規(guī)模和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍,優(yōu)先安置“失?!边m齡漁民進(jìn)廠務(wù)工就業(yè)。加強(qiáng)漁民就業(yè)培訓(xùn),由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等各級(jí)政府機(jī)構(gòu)多方籌措資金,設(shè)立再就業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)基金,用于扶持45歲以下漁民通過(guò)參加技能培訓(xùn),掌握1門~2門實(shí)用技術(shù),增強(qiáng)漁民再就業(yè)能力和謀生手段。大力扶持發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),優(yōu)先照顧拆遷漁民,圍繞大項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展相關(guān)服務(wù),廣開(kāi)致富門路,增加漁民收入。進(jìn)一步完善社會(huì)養(yǎng)老保障體系,對(duì)達(dá)到一定年齡的“失?!睗O民,采取政府扶持與個(gè)人承擔(dān)一定比例資金相結(jié)合的優(yōu)惠政策,將其納入社會(huì)養(yǎng)老保障范疇,使其老有所養(yǎng),解除“失海”漁民的后顧之憂。
(三)重視漁民合理訴求,妥善解決矛盾糾紛
漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償中的矛盾糾紛,本質(zhì)上是工程建設(shè)用海與傳統(tǒng)漁業(yè)用海之間的矛盾,主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償未能達(dá)到漁民個(gè)體預(yù)期,歸根結(jié)底是利益訴求問(wèn)題。建議在遵循國(guó)家重點(diǎn)工程、公共利益項(xiàng)目用海優(yōu)于漁業(yè)用海原則的前提下,充分考慮維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和廣大漁民利益,重視和解決漁民合理訴求。著重處理好項(xiàng)目建設(shè)需求與漁業(yè)設(shè)施拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與漁業(yè)產(chǎn)出效益、漁民眼前利益與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系,正確把握拆遷補(bǔ)償原則、尺度,通過(guò)規(guī)范的拆遷程序、統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有序開(kāi)展?jié)O業(yè)拆遷,減少和避免矛盾糾紛。
要堅(jiān)持公平公正原則,解決漁民合理訴求,凡是按規(guī)定應(yīng)給予解決的,則依法依規(guī)解決。要敢于直面矛盾,對(duì)確屬無(wú)理要求的,則做好政策解釋和思想政治工作,不亂開(kāi)口子,不隨意承諾,以免引發(fā)事端。對(duì)個(gè)別無(wú)故拖延或抗拒拆遷的,要堅(jiān)持正面教育和反面警示相結(jié)合,采取多種方式做好說(shuō)服動(dòng)員,逐步擴(kuò)大成效,縮小“圈子”,促使其態(tài)度上轉(zhuǎn)變、行動(dòng)上配合,以保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行。
(四)及時(shí)足額兌現(xiàn)補(bǔ)償,切實(shí)維護(hù)漁民利益
海岸帶工程建設(shè)征用漁業(yè)海域設(shè)施拆遷與補(bǔ)償,是一項(xiàng)事關(guān)涉海工程建設(shè)順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)性工作,也是關(guān)系到廣大漁民利益、漁業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展和漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要而復(fù)雜的群眾性工作。建議結(jié)合海岸帶工程建設(shè)需要和漁業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn),注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)需要與漁業(yè)拆遷進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式及漁民切身利益的關(guān)系,明確建設(shè)單位征用漁業(yè)海域拆遷補(bǔ)償資金支付方式和標(biāo)準(zhǔn),督促項(xiàng)目單位從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā),本著對(duì)廣大漁民負(fù)責(zé)的態(tài)度,確保補(bǔ)償資金及時(shí)撥付到位。還要講求工作方式方法,堅(jiān)持漁業(yè)拆遷與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償同步,改變先拆遷后補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法,避免因項(xiàng)目單位資金拖欠造成拆遷工作被動(dòng),切實(shí)維護(hù)漁民利益和漁區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。
作者:潘懷福
作者單位:青島西海岸新區(qū)(黃島區(qū))海洋事業(yè)發(fā)展中心
本文發(fā)表于《中國(guó)水產(chǎn)》雜志2022年第4期
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